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以行政处罚为例，公开原则要求处罚的依据公开、事实公开、理由公开、结果公开，但在黑名单码治理等数治场景中，行政决定主要是通过数据处理和计算而自动化作出的，行政主体并不会向当事人公开相关依据、事实和理由。

这意味着坚持改革开放获得了与四项基本原则相当的宪法指导思想的地位。[55]最终，八二宪法第3条规定了国家机构实行民主集中制的原则。

[20]立法不可能脱离时代精神，而法律的发展也不是任意的。[66]彭真认为，法制的前提正是坚持公民在法律面前人人一律平等从规范抽象程度角度观察，行政法上的时间属于能够影响行政法律关系变动的事实。法律的适用范围直接关系到法律适用者的权益，应当从方便法律适用者的角度尽量加以集中规定。[31]从个别到共同的抽象路径强调把行政法上共同、共通与普遍的规范内容留给上位阶规范去规定，而下位阶规范仅允许处理例外的情形。

关于内部与外部法律体系立法技术的区别，拉伦茨曾指出，外部体系本质上是抽象概念式的体系，是依形式逻辑建构的抽象、一般概念式的体系，而类型、原则等内部体系无法依据概念抽象而得出，其本质是演绎式的体系，是法理念在该历史发展阶段的特殊表现，并借助立法及司法而不断具体化。整体而言，基于中央立法与一般行政法法典化的角色定位，行政法总则提取公因式的范围原则上应仅限于法律层面。行政法总则的制定很大程度上依赖抽象技术的运用。

序编总则合一的法典总则模式在全球的推广，恰恰反映出二者在功能上的相互补充。毋庸置疑，行政法总则的制定需要理论体系的指导，更离不开立法技术的支撑。规范越是抽象，其涵摄的范围就越大，就越能包容下位规范与适应新事物，就能使行政法体系更具稳定性与灵活性。总则模式以《德国民法典》与《日本民法典》为代表，强调通过提取公因式的方式将法律制度共同使用的规则抽象出来置于总则编，以避免相关规定在分则一再重复出现，从而形成法典的总分结构。

另一方面，行政改革实践与行政审判为学理共识的形成提供经验素材。某种程度上，总分结构是提取公因式立法技术运用的结果。

[29]此后，荷兰、瑞士、日本、俄罗斯等大陆法系国家均继受了此种立法技术。[24]因此，内部体系的构建主要是运用提炼学理共识技术，辅以提取公因式技术。此种抽象技术形成的体系不仅可以保障最大可能的概观性，同时亦可保障法的安定性，因为假设这种体系是完整的，则在体系范畴内，法律问题仅凭借逻辑的思考操作即可解决。不仅如此，行政法内外体系的构造也与行政法总则的序编总则合一模式相契合，序编对应内部体系，总则契合外部体系。

[26]参见翁岳生：《行政法与现代法治国家》，三民书局股份有限公司2015年版，第187页。因此，需要运用体系补全立法技术，将行政法总则应当规定、能够规定或有必要规定的规范予以提炼，体系补全总则的立法空白。[52]进化论强调法律的进步依赖社会自身的力量，反映到立法上便是依靠习惯法与判例法的发展，推动行政法治的发展。数字赋能行政法治，行政法总则也应回应数字技术法治带来的公共行政改革。

从法律规范适用的角度而言，序编的内容处于抽象的最高位阶，不是法律规范的具体构成要素，其更强调价值引领而非直接适用，而总则是对法律规范的公因式提取，具有直接适用性。因为随着学科的细化以及法律问题专业性的不断增强，特定学术观点的多数意见并不以学术共同体对特定观点认同的基数为标准。

注释: [1]参见[美]约翰·亨利·梅利曼：《大陆法系》，顾培东等译，法律出版社2004年版，第32页。申言之，行政法总则积极介入社会生活、调整多元利害关系正是适应这种规范和行政事实变迁的结果。

学术大讨论要求各种学术观点进行充分的辩论与交锋，核心是论证自身观点的客观性与正确性。[53]而建构论则更重视政府的作用，依靠国家的设计和推动促进社会发展，反映到立法上便是法典的编纂。序编模式以《法国民法典》《瑞士民法典》为主，强调将最一般性原理、原则等内容单独规定在分则各编之前。各种行政活动中具体的、特殊性问题，应交给领域法法典、单行法进行规定。公因式的对象标准是该项立法技术的重要组成部分，即哪些行政法律规范可以被抽象、整合到行政法总则中。[49]参见周旺生、张建华主编：《立法技术手册》，中国法制出版社1999年版，第291页。

具体而言，提取公因式对行政法总则的制定具有形式、目的与价值三个不同层次的意义。可以将告知承诺制、放管服改革等社会发展迫切需要的制度暂时规定在行政法总则中。

不同的学术观点经过充分的学术对话与批判，最终会形成一种学术共同体广泛接受的最小公分母，即学理共识或学术通说。无论是对通用行政法典以及行政法律体系的提纲挈领，抑或是对行政活动、多元社会关系的规范调整，均要求行政法总则的体例结构兼具严谨性与开放性。

[10]关保英：《行政法典总则的法理学分析》，载《法学评论》2018年第1期，第42页。某种学术观点只有经过长期的学术辩论、批判与修正，才能产生真正具有理智说服力的学理共识，并通过理性说服获得权威。

法不仅是意志的产物，也是来自抽象推导之概念的产物。[51]参见李培传：《论立法》，中国法制出版社2013年版，第330页。行政法总则制定的立法技术应当与行政法总则的功能定位与体例安排相适应。通过体系补全这一立法技术能够将行政法治实践中的理念与制度提炼形成拾遗性规范。

（一）提炼学理共识立法技术的构造与价值 制定行政法总则需要将学术通说转化为法典规范。《法治政府建设实施纲要（2021—2025）年》将全面建设数字法治政府作为未来五年推进法治政府建设的重要目标。

体系补全立法技术能够增强行政法总则的体系化功能，尤其是填补法律漏洞与保持体系的开放性、前瞻性。[50]这些技术规范不是逻辑演绎的结果，但在功能上统辖整个行政法体系，因此应当纳入行政法总则，而非行政法典分则。

为此，仅凭严格概念抽象形成的总则内容无法应对公共行政的变迁，行政法总则必须对行政实践作出预判并设定原则性框架。[49]从技术适用对象角度观察，体系补全立法技术主要适用于两种情形：一是将行政法制度中难以提取公因式而行政法总则又必须予以规定的内容固定下来。

法律规范的表达是为生活关系提供特定的价值评判。从行政法律规范提取的角度观察，提取公因式是一种从具体法律规范中形成个别—共同特别—一般的立法技术，相应形成共同性规范与一般性规范。（一）行政法总则的功能定位 我们需要的是一部怎么样的行政法总则，这是行政法总则制定的首要理论问题。相应的公因式之提取标准，或者是法律后果，或者是构成事实。

行政法总则的内部体系以法治理念为基石，法律原则是基本的规范形态，主要表现为基本规定章。从法律的效力位阶层面观察，提取公因式应当保持系统科学性，既要符合行政法总则的法典编纂特点，又要因应我国行政法发展的规律。

例如，总则规定行政行为的构成要件与效力，分则就不需要对具体行政行为的效力、构成要件进行规定。如上所述，学理共识本身具有客观性，但这种存在意义上的客观性不能通过自然科学的因果律或同一律等逻辑方法获得证明，因为法律不是因果律上的真理（真实性），而是作为规范科学的法学。

对于这一部分内容，可以通过体系补全立法技术将其纳入行政法总则。就学理共识的本质而言，学理共识本身具有客观性，能够正确地反映法律规范的意旨与法律实践的运行规律。